Cùng với hệ thống luật pháp, nhiều mối quan hệ xã hội được điều chỉnh bằng những thỏa thuận của cộng đồng, đó chính là hương ước, quy ước. Hương ước, quy ước vốn ra đời cùng quá trình phát triển của lịch sử. Nhận thức về tầm quan trọng của hương ước, quy ước trong quản lý cộng đồng, ngày 08/5/2018, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 22/2018/QĐ-TTg về xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước (Quyết định số 22/2018/QĐ-TTg). Sau 05 năm (2018-2023) thực hiện; theo báo cáo thống kê, trên toàn quốc có khoảng 98.455 xã, phường, thôn, bản, tổ dân phố (số liệu của Bộ Nội vụ năm 2020) và theo số liệu thống kê đến 31/12/2022, số tổ dân phố, thôn, làng, bản, ấp có hương ước, quy ước là 75.468, chiếm tỉ lệ 76,6% trên tổng số thôn, tổ dân phố; trong đó tỉ lệ này năm 2018 là 76,2%. Đặc biệt, có 27/63 tỉnh, thành phố có 100% các thôn tổ phân số có hương ước, quy ước được công nhận. Đồng thời, có 10 tỉnh, thành có 2.000 – 4.000 hương ước, quy ước như Hà Nội, Thanh Hoá, Nghệ An, Sơn La, Phú Thọ, Đắk Lắk…[1] với những kết quả đạt được như[2]:

Một là, nhận thức của chính quyền các cấp, của các cơ quan, đơn vị về vị trí, vai trò của hương ước, quy ước đối với quản lý xã hội tại cộng đồng dân cư được nâng lên. Đã có sự phối hợp giữa ngành Văn hóa, ngành Tư pháp, Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên đã tạo được sự đồng thuận của nhân dân trong việc tổ chức rà soát, sửa đổi, bổ sung, xây dựng mới hương ước, quy ước; lồng ghép trong triển khai thực hiện các phong trào trên địa bàn, phát huy công tác phối hợp giữa các cơ quan, ban, ngành, tổ chức.

Hai là, công tác xây dựng thể chế, chính sách về xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước được quan tâm thực hiện, tạo cơ sở pháp lý cho việc xây dựng các thiết chế quản lý tự quản, điều chỉnh các quan hệ xã hội tại cộng đồng dân cư. Ngành Văn hóa, chính quyền địa phương các cấp đã kịp thời ban hành văn bản chỉ đạo, hướng dẫn, triển khai xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước, thường xuyên rà soát, kiểm tra, đôn đốc thực hiện Quyết định số 22/2018/QĐ-TTg trên địa bàn.

Ba là, góp phần đưa pháp luật, chủ trương, chính sách của Nhà nước đi vào cuộc sống; nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước; gìn giữ, phát huy truyền thống, tập quán tốt đẹp của cộng đồng dân cư ở cơ sở; bài trừ các hủ tục lạc hậu; hình thành giá trị chuẩn mực xã hội phù hợp với truyền thống, bản sắc của địa phương; phát huy và mở rộng dân chủ ở cơ sở.

Bốn là, góp phần đảm bảo an ninh trật tự, an toàn xã hội, xây dựng nông thôn mới; phát huy quyền tự do, dân chủ ở cơ sở, tự quản tại cộng đồng, phát huy vai trò làm chủ của nhân dân trên các lĩnh vực đặc biệt trong xây dựng nông thôn mới, đô thị văn minh. Hương ước, quy ước góp phần hỗ trợ pháp luật giúp ổn định an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội, phát huy sức mạnh đại đoàn kết toàn dân; động viên, tạo điều kiện để nhân dân thực hiện tốt các quyền và nghĩa vụ; giúp nhân dân tham gia, giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước.

Bên cạnh những kết quả đạt được thì việc thực hiện Quyết định số 22/2018/QĐ-TTg vẫn còn những tồn tại, hạn chế như[3]:

Một là, nhiều quy ước còn sao chép quy ước mẫu nên nội dung chưa thể hiện được truyền thống, bản sắc của địa phương, còn dài dòng hoặc chưa phù hợp với điều kiện thực tiễn tại địa bàn…. Nội dung một số bản hương ước, quy ước còn sơ sài, chưa sát thực tế, bố cục, nội dung sao chép rập khuôn theo mẫu, không phản ánh những tục lệ đặc trưng của vùng, miền chậm được rà soát, sửa đổi, bổ sung phù hợp với yêu cầu thực tiễn trên địa bàn dân cư.

Hai là, một số địa phương chưa tuân thủ quy định về quy trình xây dựng hương ước, quy ước (không tổ chức lấy ý kiến nhân dân, hộ gia đình, hoặc lấy ý kiến mang tính hình thức, chưa thể hiện ý chí nguyện vọng của đông đảo người dân) việc công nhận có xu hướng chạy theo thành tích để đảm bảo tiêu chí bình xét các danh hiệu, phong trào, thi đua. Một số cộng đồng dân cư sau khi sáp nhập, do tục lệ trước kia của các cộng đồng dân cư khác nhau nên khi sáp nhập, việc đề ra các quy định đưa vào hương ước, quy ước còn chưa nhận được sự đồng thuận cao, dẫn đến tiến độ xây dựng, sửa đổi, bổ sung hương ước, quy ước còn chậm.

Ba là, việc thực hiện hương ước, quy ước một số nơi chưa nghiêm túc, vẫn còn một số vi phạm trong vấn đề vệ sinh môi trường, thực hiện nếp sống văn minh trong việc cưới, việc tang.

Bốn là, công tác phổ biến, tuyên truyền hương ước, quy ước rộng rãi đến các tầng lớp nhân dân còn hạn chế. Việc niêm yết công khai hương ước, quy ước chưa được thực hiện đồng bộ tại dân cư, do đó một số hộ gia đình chưa nắm bắt được quy định nên thực hiện còn chưa đúng.

Năm là, việc tổ chức kiểm tra, đánh giá thực hiện hương ước, quy ước của nhân dân tại địa phương còn chưa chặt chẽ, chưa rà soát, đánh giá rõ những mặt tích cực, hạn chế trong quá trình thực hiện để kịp thời điều chỉnh, sửa đổi. Chưa chú trọng sơ kết, tổng kết, thiếu cơ chế khen thưởng, động viên kịp thời.

Để khắc phục những hạn chế nêu trên đồng thời quy định cụ thể khoản 4 Điều 23 Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở năm 2022:“Chính phủ quy định chi tiết việc tổ chức cuộc họp của cộng đồng dân cư; việc phát phiếu lấy ý kiến của hộ gia đình; việc biểu quyết trực tuyến tại thôn, tổ dân phố; quy trình bầu, cho thôi làm Trưởng thôn, Tổ trưởng tổ dân phố; việc xây dựng và thực hiện hương ước, quy ước của cộng đồng dân cư”; Chính phủ đã ban hành Nghị định số 61/2023/NĐ-CP ngày 16/8/2023 về xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước của cộng đồng dân cư (Nghị định số 61/2023/NĐ-CP) gồm 04 chương, 25 điều với những điểm mới[4]:

Trước hết, về khái niệm hương ước, quy ước được quy định tại Điều 2 Nghị định số 61/2023/NĐ-CP về cơ bản được giữ nguyên như khái niệm hương ước, quy ước tại Quyết định số 22/2018/QĐ-TTg, theo đó: “Hương ước, quy ước là văn bản quy định về các quy phạm xã hội bao gồm các quy tắc xử sự do cộng đồng dân cư bàn và quyết định; không trái pháp luật và đạo đức xã hội; nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội mang tính tự quản của cộng đồng dân cư và được Ủy ban nhân dân cấp xã công nhận.

Hai là, tiếp tục nhấn mạnh nguyên tắc tự nguyện, thỏa thuận, xuất phát từ nhu cầu của cộng đồng dân cư trong xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước
Nghị định số 61/2023/NĐ-CP quy định việc xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước phải bảo đảm các nguyên tắc:

Thứ nhất, phù hợp với chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước; không quy định lại các nội dung đã được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật.

Thứ hai, xuất phát từ nhu cầu tự quản của người dân, trên cơ sở tự nguyện, thỏa thuận, thống nhất, công khai, minh bạch trong cộng đồng dân cư; phát huy đầy đủ quyền làm chủ của Nhân dân và trách nhiệm của người dân đối với cộng đồng.

Thứ ba, tôn trọng tính tự chủ, tính đa dạng văn hóa và quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo của cộng đồng dân cư.

Thứ tư, phù hợp với đạo đức xã hội, phong tục, tập quán tốt đẹp; bảo vệ, giữ gìn, phát huy các giá trị văn hóa truyền thống; xây dựng các giá trị văn hóa mới, quy tắc ứng xử văn minh, phù hợp với đặc điểm tình hình của cộng đồng dân cư.

So với Quyết định số 22/2018/QĐ-TTg, Nghị định số 61/2023/NĐ-CP đã bỏ 02 nguyên tắc “Không vi phạm quyền con người, quyền công dân, bảm đảm bình đẳng giới” và “Không đặt ra các khoản phí, lệ phí, phạt tiền, phạt vật chất” vì các nguyên tắc đã được thể hiện trong khái niệm hương ước, quy ước “không trái pháp luật và đạo đức xã hội”. Đồng thời, bổ sung các nguyên tắc: tôn trọng tính tự chủ, đa dạng văn hóa của cộng đồng dân cư; không quy định lại các nội dung đã được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật để khắc phục tình trạng nội dung hương ước, quy ước chứa đựng quá nhiều nội dung không xuất phát từ nhu cầu của cộng đồng dân cư, quy định lại pháp luật thời gian vừa qua.

Ba là, cho phép quy định các biện pháp thưởng, phạt trong hương ước, quy ước

Nghị định số 61/2023/NĐ-CP quy định cụ thể hơn về phạm vi nội dung của hương ước, quy ước theo hướng khung tại Điều 5 và bổ sung quy định về khung kết cấu của hương ước, quy ước tại Điều 6. Theo đó, tùy theo yêu cầu tự quản, tình hình kinh tế - xã hội, phong tục, tập quán ở từng địa phương, bảo đảm kế thừa có chọn lọc các nội dung phù hợp của hương ước, quy ước đã có và mục đích, nguyên tắc xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước, cộng đồng dân cư lựa chọn một hoặc một số nội dung sau để đưa vào phạm vi của hương ước, quy ước:

Thứ nhất, các biện pháp, phương thức thích hợp giúp người dân trên địa bàn tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội, bảo đảm và phát huy quyền tự do, dân chủ của cộng đồng dân cư; động viên và tạo điều kiện để cộng đồng dân cư thực hiện tốt các quyền và nghĩa vụ của công dân.

Thứ hai, các phong tục, tập quán tốt đẹp và biện pháp hạn chế, tiến tới xóa bỏ phong tục, tập quán lạc hậu, mê tín dị đoan; bảo tồn, phát huy giá trị di sản văn hóa dân tộc; thực hiện nếp sống văn minh trong ứng xử, giao tiếp, ăn, ở, đi lại, việc cưới, việc tang và lễ hội; phòng, chống bạo lực gia đình, xây dựng hạnh phúc gia đình; phát triển các hoạt động văn hóa lành mạnh.

Thứ ba, các biện pháp góp phần bảo vệ tài sản của Nhà nước, cộng đồng và công dân; bảo vệ môi trường sinh thái; bảo đảm an ninh, trật tự, phòng, chống các tệ nạn xã hội trên địa bàn; xây dựng và phát huy tình làng, nghĩa xóm, tinh thần đoàn kết, tương thân, tương ái, hỗ trợ, giúp đỡ lẫn nhau trong cộng đồng dân cư; xoá đói, giảm nghèo, phát triển kinh tế, nâng cao đời sống; khuyến học, khuyến tài, thúc đẩy phong trào học tập suốt đời; đẩy mạnh hướng nghiệp, đào tạo nghề, khuyến công, khuyến nông ở địa phương.

Thứ tư, các biện pháp thưởng, phạt phù hợp để bảo đảm thực hiện hương ước, quy ước nhưng không thay thế các biện pháp xử lý theo quy định của pháp luật.

Thứ năm, các nội dung cần thiết khác do cộng đồng dân cư quyết định.

Bốn là, trình tự, thủ tục xây dựng, sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ và thẩm quyền công nhận hương ước, quy ước được quy định phù hợp với Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở năm 2022.

Nghị định số 61/2023/NĐ-CP bổ sung, điều chỉnh quy định về đề xuất soạn thảo, lấy ý kiến, thông qua quyết định của cộng đồng dân cư theo quy định tại Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở năm 2022 theo hướng mở rộng đối tượng, hình thức để cộng đồng dân cư phát huy dân chủ ở cơ sở trong đề xuất, soạn thảo, lấy ý kiến, thông qua hương ước, quy ước. Cụ thể:

Thứ nhất, đối tượng đề xuất xây dựng hương ước, quy ước được mở rộng ngoài trưởng thôn, tổ trưởng tổ dân phố (như trước đây), bổ sung thêm công dân cư trú tại cộng đồng dân cư. Tổ soạn thảo hương ước, quy ước cơ bản kế thừa quy định tại Quyết định số 22/2018/QĐ-TTg, tuy nhiên bổ sung có đại diện các tổ chức chính trị- xã hội, già làng, trưởng bản để bảo đảm sự tham gia rộng rãi của đại diện các tổ chức chính trị - xã hội tham gia soạn thảo hương ước, quy ước.

Thứ hai, bổ sung hình thức lấy ý kiến dự thảo hương ước, quy ước thông qua mạng viễn thông, mạng xã hội, hoạt động hợp pháp khác theo quy định và bổ sung việc lồng ghép, lấy ý kiến góp ý qua sinh hoạt của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội và các tổ chức, đoàn thể khác ở cộng đồng dân cư ngoài hình thức cuộc họp, hội nghị của cộng đồng dân cư như quy định tại Quyết định số 22/2018/QĐ-TTg.

Thứ ba, trình tự, thủ tục tổ chức họp cộng đồng dân cư bàn, biểu quyết thông qua hương ước, quy ước được thực hiện thống nhất theo quy định tại Điều 18, Điều 19 Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở. Thẩm quyền công nhận hương ước, quy ước là UBND cấp xã (trước đây là UBND cấp huyện), đồng thời bổ sung, làm rõ trình tự, thủ tục công nhận, hồ sơ đề nghị công nhận hương ước, quy ước để phù hợp với quy định tại Điều 20, Điều 21 Luật Thực hiện dân chủ ở ơ sở.

Việc tạm ngừng thực hiện, sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc bãi bỏ hương ước, quy ước được quy định theo hướng phân định rõ trường hợp hương ước, quy ước chưa đáp ứng được yêu cầu về nội dung hoặc trình tự thủ tục thông qua, công nhận thì UBND cấp xã quyết định sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc tạm ngừng thực hiện, bãi bỏ; trường hợp cộng đồng dân cư thấy cần thiết phải sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc bãi bỏ thì thực hiện các trình tự, thủ tục chặt chẽ, rõ trách nhiệm để phù hợp với quy định tại Điều 22 của Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở năm 2022.

Năm là, về thực hiện hương ước, quy ước

Bổ sung quy định về trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân liên quan trực tiếp, gián tiếp đến xây dựng và thực hiện hương ước, quy ước theo hướng đầy đủ, chặt chẽ hơn để khắc phục việc quy định thực hiện hương ước, quy ước sau khi được công nhận còn nặng về phổ biến, tuyên truyền, kiểm tra, giám sát mà thiếu tổ chức thực hiện gắn với trách nhiệm của từng chủ thể tham gia. Đặc biệt bổ sung quy định hằng năm, vào dịp Ngày hội đại đoàn kết toàn dân tộc (ngày 18 tháng 11) hoặc một ngày quan trọng được cộng đồng dân cư thống nhất, Trưởng thôn, Tổ trưởng tổ dân phố chủ trì, phối hợp với Trưởng ban công tác Mặt trận ở cộng đồng dân cư tổ chức cuộc họp hoặc lồng ghép trong hội nghị của cộng đồng dân cư để rà soát nội dung, đánh giá những mặt tích cực, hạn chế trong  việc thực hiện hương ước, quy ước, kịp thời khen thưởng, động viên, đôn đốc, nhắc nhở hộ gia đình, công dân cư trú tại cộng đồng dân cư và đề xuất tạm ngừng, sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc bãi bỏ hương ước, quy ước.

Ngoài ra, Nghị định còn quy định các nội dung về thống kê, báo cáo về xây dựng và thực hiện hương ước, quy ước, trách nhiệm của các cơ quan trong quản lý nhà nước về xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước, kinh phí xây dựng, thực hiệ hương ước, quy ước. Trong đó, bổ sung quy định hỗ trợ kinh phí cho cộng đồng dân cư trong xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước từ nguồn ngân sách nhà nước, phù hợp với điều kiện ngân sách ở địa phương theo quy định của pháp luật để phù hợp với tình hình thực tiễn và khả năng cân đối ngân sách của các địa phương.

Việc ban hành Nghị định số 61/2023/NĐ-CP về xây dựng và thực hiện hương ước, quy ước của cộng đồng dân cư đã quy định chi tiết Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở năm 2022 đồng thời góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác quản lý nhà nước về xây dựng và thực hiện hương ước, quy ước; điều chỉnh các quan hệ xã hội mang tính tự quản của cộng đồng dân cư, góp phần hỗ trợ tích cực cho việc quản lý nhà nước bằng pháp luật.

Khắc Huỳnh (tổng hợp)

[1] https://bvhttdl.gov.vn/huong-uoc-quy-uoc-phai-xuat-phat-tu-nhu-cau-thuc-tien-cua-cong-dong-20230324084236808.htm.

[2] Tờ trình số: 56/TTr-BVHTTDL, ngày 27/3/2023 của Bộ Văn hoá Thể thao và Du lịch về việc ban hành Nghị định về xây dựng và thực hiện hương ước, quy ước của cộng đồng dân cư.

[3] Tờ trình số: 56/TTr-BVHTTDL, ngày 27/3/2023 của Bộ Văn hoá Thể thao và Du lịch về việc ban hành Nghị định về xây dựng và thực hiện hương ước, quy ước của cộng đồng dân cư.

[4] https://pbgdpl.moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/Hoat-Dong-PGBDPLTW.aspx?ItemID=2025.