Trên thực tế, việc các cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp, người dân gặp rủi ro khi áp dụng, thi hành pháp luật là rất cao nếu như trong một văn bản quy phạm pháp luật có thể chứa đựng cả những quy định còn hiệu lực và những quy định hết hiệu lực điều chỉnh về một vấn đề nhưng lại nằm rải rác ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau.

Để xác định một quy định hiện hành áp dụng cho một trường hợp cụ thể, cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân phải mất nhiều thời gian, nhân lực và chi phí cho việc tìm kiếm, tập hợp và nghiên cứu, cũng như xác định văn bản nào đã được sửa đổi, bổ sung, các lần sửa đổi, bổ sung; quy định nào còn hiệu lực, quy định nào hết hiệu lực, quy định nào đã được sửa đổi… Mặc dù khó khăn, tốn kém như vậy, nhưng người dân vẫn chưa chắc chắn vào độ tin cậy của các quy định. Thậm chí đã xảy ra trường hợp các cơ quan, tổ chức, cá nhân sử dụng quy định đã được bãi bỏ, huỷ bỏ sửa đổi trong quá trình áp dụng và thi hành pháp luật.

Để khắc phục những tồn tại, hạn chế nêu trên, Điều 92 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều của văn bản quy phạm pháp luật phải được hợp nhất về mặt kỹ thuật với văn bản được sửa đổi, bổ sung và giao Ủy ban thường vụ Quốc hội quy định những vấn đề cụ thể của việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật.

Nhằm cụ thể hoá quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, góp phần đơn giản hóa hệ thống pháp luật và tạo điều kiện thuận lợi hơn cho việc tiếp cận, tra cứu, áp dụng, thi hành văn bản, ngày 22/3/2012, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh số 01/2012/UBTVQH13 về hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, trong đó yêu cầu, chỉ đạo các Bộ, ngành tổ chức thực hiện hợp nhất các văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền, trách nhiệm của Bộ, ngành mình nhằm góp phần tăng cường tính thống nhất, tính minh bạch, tính đơn giản, dễ tiếp cận hơn của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật.

Pháp lệnh hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật năm 2012 gồm 04 chương và 20 điều, có phụ lục kèm theo, quy định về việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật (sau đây gọi tắt là văn bản) do các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành, thẩm quyền, trách nhiệm của các cơ quan trong việc hợp nhất văn bản, trình tự, kỹ thuật hợp nhất văn bản nhằm góp phần bảo đảm cho hệ thống pháp luật đơn giản, rõ ràng, dễ sử dụng, nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật.

Pháp lệnh hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật xác định:

“Hợp nhất văn bản là việc đưa nội dung sửa đổi, bổ sung trong văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều của văn bản đã được ban hành trước đó (sau đây gọi tắt là văn bản sửa đổi, bổ sung) vào văn bản được sửa đổi, bổ sung theo quy trình, kỹ thuật quy định tại Pháp lệnh này (khoản 1 Điều 2).

Văn bản được hợp nhất là văn bản sửa đổi, bổ sung và văn bản được sửa đổi, bổ sung (khoản 2 Điều 2).

Văn bản hợp nhất là văn bản được hình thành sau khi hợp nhất văn bản sửa đổi, bổ sung với văn bản được sửa đổi, bổ sung (khoản 3 Điều 2)”.

Các văn bản hợp nhất theo quy định của Pháp lệnh giới hạn trong các văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành, bao gồm: văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán Nhà nước, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

Pháp lệnh này quy định cụ thể về thẩm quyền và việc tổ chức hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật tại Chương 2, từ điều 5 đến điều 10:

Về thẩm quyền và thời hạn hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật

Xuất phát từ sự khác nhau về trình tự, thủ tục ban hành các văn bản quy phạm pháp luật của các chủ thể, thời điểm công bố, ban hành và có hiệu lực của các văn bản, nên Pháp lệnh không quy định một trình tự, thủ tục hợp nhất chung cho tất cả các loại văn bản, mà quy định theo hướng giao trách nhiệm cho từng chủ thể có thẩm quyền tổ chức thực hiện việc hợp nhất. Các quy định về tổ chức thực hiện đồng thời thể hiện quy trình hợp nhất để sao cho quy trình hợp nhất văn bản đơn giản và linh hoạt nhất.

Đồng thời, Pháp lệnh quy định việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật và ký xác thực văn bản hợp nhất được tiến hành sau khi văn bản sửa đổi, bổ sung được công bố hoặc ký ban hành với các mốc thời hạn cụ thể  (Điều 5, 6 và 7) để bảo đảm văn bản hợp nhất được đăng Công báo cùng lúc với văn bản sửa đổi, bổ sung và được đăng đồng thời trên Trang thông tin điện tử của cơ quan ban hành văn bản được hợp nhất (khoản 2 Điều 8).

Theo đó, việc tổ chức thực hiện hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật của các chủ thể có trách nhiệm thực hiện việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật được quy định cụ thể như sau:

- Hợp nhất văn bản của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội: Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội tổ chức thực hiện việc hợp nhất và ký xác thực văn bản hợp nhất đối với văn bản của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, văn bản liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội (khoản 1 Điều 5).

Chậm nhất là 05 ngày làm việc, kể từ ngày văn bản sửa đổi, bổ sung được công bố, Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội hoàn thành việc hợp nhất văn bản và ký xác thực văn bản hợp nhất (khoản 2 Điều 5).

- Hợp nhất văn bản của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ: người đứng đầu cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản được sửa đổi, bổ sung của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ tổ chức thực hiện việc hợp nhất và ký xác thực văn bản hợp nhất đối với văn bản của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, văn bản liên tịch giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội (khoản 1 Điều 6).

Trong thời hạn 02 ngày làm việc, kể từ ngày ký ban hành, văn bản sửa đổi, bổ sung của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, văn bản sửa đổi, bổ sung văn bản liên tịch giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội được gửi đến cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản được sửa đổi, bổ sung để thực hiện việc hợp nhất văn bản (khoản 2 Điều 6).

Chậm nhất là 05 ngày làm việc, kể từ ngày nhận được văn bản theo quy định tại khoản 2 Điều này, người đứng đầu cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản được sửa đổi, bổ sung hoàn thành việc hợp nhất văn bản và ký xác thực văn bản hợp nhất (khoản 3 Điều 6).

- Hợp nhất văn bản của Toà án nhân dân tối cao, Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Tổng Kiểm toán nhà nước được thực hiện như sau:

+ Chánh án Toà án nhân dân tối cao tổ chức thực hiện việc hợp nhất và ký xác thực văn bản hợp nhất đối với văn bản do mình ban hành, văn bản của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, văn bản liên tịch do cơ quan mình chủ trì soạn thảo (khoản 1 Điều 7).

+ Hợp nhất văn bản của Viện kiểm sát nhân dân tối cao: Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao tổ chức thực hiện việc hợp nhất và ký xác thực văn bản hợp nhất đối với văn bản do mình ban hành, văn bản liên tịch do cơ quan mình chủ trì soạn thảo (khoản 2 Điều 7).

+ Hợp nhất văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ: Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ tổ chức thực hiện việc hợp nhất và ký xác thực văn bản hợp nhất đối với văn bản do mình ban hành, văn bản liên tịch do cơ quan mình chủ trì soạn thảo (khoản 3 Điều 7).

+ Hợp nhất văn bản của Tổng Kiểm toán Nhà nước: Tổng Kiểm toán Nhà nước tổ chức thực hiện việc hợp nhất và ký xác thực văn bản hợp nhất đối với văn bản do mình ban hành (khoản 4 Điều 7).

Chậm nhất là 05 ngày làm việc, kể từ ngày ký ban hành văn bản, người có thẩm quyền quy định tại các khoản 1, 2, 3, 4 Điều này hoàn thành việc hợp nhất văn bản và ký xác thực văn bản hợp nhất (khoản 4 Điều 7).

Đăng văn bản hợp nhất trên Công báo và trang thông tin điện tử (Điều 8)

Nhằm phổ biến văn bản trên diện rộng, nhanh chóng, bảo đảm đơn giản, thuận tiện, hiệu quả khi sử dụng, giúp cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thể dễ dàng tiếp cận, tra cứu và tìm hiểu văn bản, góp phần tạo thuận lợi cho công tác thi hành pháp luật, Pháp lệnh quy định văn bản hợp nhất phải được đăng đồng thời với văn bản sửa đổi, bổ sung trên cùng một số Công báo (Công báo in và Công báo điện tử). Việc quy định đăng văn bản hợp nhất trên Công báo xuất phát từ giá trị áp dụng của văn bản hợp nhất được xác định tại Điều 4: “Văn bản hợp nhất được sử dụng chính thức trong việc áp dụng và thi hành pháp luật”, nên đòi hỏi phải có độ tin cậy cao về tính chính xác và phải được công bố, công khai mang tính chính thức từ phía cơ quan nhà nước nên cần được đăng trên Công báo.

Bên cạnh đó, Pháp lệnh còn quy định đăng văn bản hợp nhất trên Trang thông tin điện tử chính thức của các cơ quan nhà nước quy định tại khoản 1 Điều 8. Việc đăng văn bản hợp nhất trên Trang thông tin điện tử đã khẳng định sự đảm bảo của Nhà nước về độ chính xác, độ tin cậy và tính chính thức của văn bản hợp nhất.

Văn bản hợp nhất đăng trên Công báo điện tử, Trang thông tin điện tử được khai thác miễn phí (khoản 3 Điều 8).

Xử lý sai sót trong văn bản hợp nhất (Điều 9)

Mặc dù việc hợp nhất văn bản chỉ thuần túy là việc đưa các nội dung sửa đổi, bổ sung vào văn bản được sửa đổi, bổ sung, tuy nhiên, trên thực tế trong quá trình hợp nhất cũng có thể xảy ra sai sót về kỹ thuật dẫn đến nội dung của văn bản hợp nhất khác với nội dung của văn bản được hợp nhất. Trong trường hợp này, Pháp lệnh quy định cơ quan, tổ chức, cá nhân áp dụng các quy định của văn bản được hợp nhất (khoản 1 Điều 9). Đồng thời, cơ quan, tổ chức, cá nhân phát hiện có sai sót trong văn bản hợp nhất gửi kiến nghị đến cơ quan thực hiện việc hợp nhất để kịp thời xử lý; trường hợp không xác định được cơ quan thực hiện việc hợp nhất thì gửi kiến nghị đến Bộ Tư pháp để Bộ Tư pháp thông báo ngay đến cơ quan có trách nhiệm xử lý sai sót (khoản 2 Điều 9).

Pháp lệnh đặt ra trách nhiệm của cơ quan thực hiện hợp nhất văn bản phải kịp thời xử lý sai sót trong văn bản hợp nhất. Theo đó, trong thời hạn 05 ngày làm việc, kể từ ngày nhận được kiến nghị, cơ quan thực hiện việc hợp nhất phối hợp với cơ quan Công báo xử lý sai sót trong văn bản hợp nhất và thực hiện việc đính chính trên Công báo theo quy định của pháp luật về Công báo (khoản 3 Điều 9).

Văn bản hợp nhất đã được xử lý sai sót phải được đăng trên Công báo điện tử, trang thông tin điện tử theo quy định của Pháp lệnh (khoản 3 Điều 9).

Trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc hợp nhất văn bản (Điều 10)

Để tăng cường trách nhiệm của các cơ quan trong việc hợp nhất văn bản, qua đó, nâng cao hiệu quả việc hợp nhất văn bản, Pháp lệnh quy định cụ thể trách nhiệm của các cơ quan thực hiện việc hợp nhất văn bản, gồm: chủ trì, phối hợp với cơ quan có liên quan trong việc hợp nhất văn bản; bảo đảm điều kiện cần thiết để thực hiện việc hợp nhất văn bản; bảo đảm tính chính xác về nội dung, kỹ thuật hợp nhất của văn bản hợp nhất và quy định trách nhiệm xử lý sai sót trong văn bản hợp nhất (khoản 1 Điều 10).

Bên cạnh đó, Pháp lệnh cũng quy định trách nhiệm của Bộ Tư pháp trong việc hướng dẫn kỹ thuật hợp nhất văn bản; bồi dưỡng kỹ năng hợp nhất văn bản; theo dõi, đôn đốc việc hợp nhất văn bản và kiến nghị cơ quan thực hiện hợp nhất văn bản xử lý sai sót trong văn bản hợp nhất (khoản 2 Điều 10).

Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật có vai trò hết sức quan trọng trong công tác theo dõi, thi hành pháp luật, giảm thiểu các rủi ro, nhầm lẫn trong quá trình áp dụng, thực hiện; giúp các tổ chức, cá nhân quan tâm dễ dàng tra cứu, tiếp cận một cách đầy đủ, chính xác văn bản quy phạm pháp luật đồng thời góp phần tiếp tục đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp luật, bảo đảm chuyên nghiệp, khoa học, kịp thời, khả thi, hiệu quả trong bối cảnh đất nước ta đang tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới.

Bùi Khắc Huỳnh (tổng hợp)

Khoa Nhà nước và Pháp luật

Tài liệu tham khảo:

1. Bộ Tư pháp: Tờ trình Chính phủ về Dự án Pháp lệnh hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật.

2. Bộ Tư pháp: Đề cương giới thiệu Pháp lệnh hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật.

3. Bộ Tư pháp: Hỏi – đáp Nghiệp vụ Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật.