Nền kinh tế nước ta chuyển từ cơ chế kinh tế tập trung kế hoạch hóa sang cơ chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đòi hỏi phải tạo dựng nhiều thứ mới, phù hợp, trước hết là thể chế kinh tế. Không tiến hành cải cách thể chế không thể có được một hệ thống thể chế kinh tế thị trường. Hệ thống hành chính nhà nước với những thay đổi về tổ chức bộ máy, con người trong bộ máy, phương thức làm việc... mà những vấn đề này qua thực tiễn triển khai phải được thể hiện dưới dạng các thể chế hành chính. Không cải cách thể chế không thể có được các thể chế hành chính phù hợp. Tương tự như vậy là ở các lĩnh vực khác của đời sống xã hội, ví dụ như văn hóa, giáo dục, y tế...

Với vai trò quan trọng như vậy; cải cách thể chế hành chính là một trong nội dung, nhiệm vụ trọng tâm của chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010¹; giai đoạn 2011-2020². Trong chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2020, cải cách thể chế được xác định là một trong sáu nhiệm vụ trọng tâm³ cần thực hiện với các nội dung cụ thể như:

Một là, xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật trên cơ sở Hiến pháp năm 1992 được sửa đổi, bổ sung.

Hai là, đổi mới và nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật, trước hết là quy trình xây dựng, ban hành luật, pháp lệnh, nghị định, quyết định, thông tư và văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính đồng bộ, cụ thể và khả thi của các văn bản quy phạm pháp luật.

Ba là, tiếp tục xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chế, cơ chế, chính sách, trước hết là thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, bảo đảm sự công bằng trong phân phối thành quả của đổi mới, của phát triển kinh tế - xã hội.

Bốn là, hoàn thiện thể chế về sở hữu, trong đó khẳng định rõ sự tồn tại khách quan, lâu dài của các hình thức sở hữu, trước hết là sở hữu nhà nước, sở hữu tập thể, sở hữu tư nhân, bảo đảm các quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ sở hữu khác nhau trong nền kinh tế; sửa đổi đồng bộ thể chế hiện hành về sở hữu đất đai, phân định rõ quyền sở hữu đất và quyền sử dụng đất, bảo đảm quyền của người sử dụng đất.

Năm là, tiếp tục đổi mới thể chế về doanh nghiệp nhà nước mà trọng tâm là xác định rõ vai trò quản lý của Nhà nước với vai trò chủ sở hữu tài sản, vốn của Nhà nước; tách chức năng chủ sở hữu tài sản, vốn của Nhà nước với chức năng quản trị kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước; hoàn thiện thể chế về tổ chức và kinh doanh vốn nhà nước.

Sáu là, sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật về xã hội hóa theo hướng quy định rõ trách nhiệm của Nhà nước trong việc chăm lo đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân; khuyến khích các thành phần kinh tế tham gia cung ứng các dịch vụ trong môi trường cạnh tranh bình đẳng, lành mạnh.

Bảy là, tiếp tục xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chế về tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước; sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật về tổ chức và hoạt động của Chính phủ, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp.

Tám là, xây dựng, hoàn thiện quy định của pháp luật về mối quan hệ giữa Nhà nước và nhân dân, trọng tâm là bảo đảm và phát huy quyền làm chủ của nhân dân, lấy ý kiến của nhân dân trước khi quyết định các chủ trương, chính sách quan trọng và về quyền giám sát của nhân dân đối với hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước.

Sau gần 10 năm (giai đoạn 2011-2020) thực hiện, cải cách thể chế của cả nước đã đạt được một số kết quả⁴ như:

Việc xây dựng Chương trình nhiệm kỳ 05 năm (theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) năm 2008) đến xây dựng Chương trình hằng năm (theo Luật Ban hành VBQPPL năm 2015), tạo sự linh hoạt, tăng cường tính thích ứng nhanh của chính sách với các vấn đề kinh tế, xã hội. Bên cạnh đó, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 được ban hành đã có nhiều điểm mới cơ bản, bổ sung nhiều quy định nhằm tăng cường tính công khai, minh bạch trong xây dựng, ban hành VBQPPL, về trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền trong xây dựng, ban hành VBQPPL theo từng nhóm đối tượng... đã có ý nghĩa lớn trong việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật, cải cách thể chế⁵.

Chính phủ, các bộ, ngành và địa phương đã thường xuyên quan tâm, tập trung chỉ đạo xây dựng các thể chế thuộc phạm vi quản lý, đã chú trọng việc xây dựng các dự thảo luật, pháp lệnh trình Quốc hội và ban hành một số lượng lớn nghị định hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh. Tổng số VBQPPL mà các bộ đã ban hành từ năm 2012 đến nay là hơn 8.600 văn bản. Một loạt các thể chế quan trọng được các bộ, ngành chủ trì nghiên cứu, xây dựng, trình các cơ quan có thẩm quyền thẩm định, thông qua, đã tiếp tục bổ sung, hoàn thiện thể chế về các lĩnh vực, như: Kinh tế; dân sự; sở hữu; quyền tự do kinh doanh; nông nghiệp, nông thôn; tài nguyên và môi trường; tổ chức bộ máy; cán bộ, công chức, viên chức⁶ và nhiều lĩnh vực khác của đời sống xã hội. Đồng thời, mỗi năm các bộ đã trình Chính phủ ban hành hơn 140 nghị định hướng dẫn, trên cơ sở đó, đã tạo lập khuôn khổ thể chế, pháp luật cơ bản cho sự vận hành nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, bộ máy tổ chức nhà nước và hội nhập quốc tế. Số lượng VBQPPL của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ ở giai đoạn 2016 – 2020 tăng so với giai đoạn 2011 - 2015 cho thấy trách nhiệm, vai trò của các tư lệnh ngành được đề cao theo sự phân cấp trong quản lý, chỉ đạo, điều hành đối với ngành, lĩnh vực⁷.

Chính quyền địa phương các cấp cũng đã chú trọng việc ban hành và tổ chức thực hiện các VBQPPL theo thẩm quyền, mỗi năm ban hành hàng ngàn quyết định để cụ thể hoá các văn bản của Trung ương cho phù hợp với điều kiện cụ thể của địa phương, cụ thể, từ năm 2011 đến tháng 5/2020, các tỉnh đã ban hành khoảng 385.826 VBQPPL. Tuy nhiên, so sánh giai đoạn 2016 – 2020 với giai đoạn 2011 - 2015 cho thấy, số lượng văn bản của chính quyền địa phương giảm, đặc biệt là ở cấp huyện và cấp xã khi mà các cấp này tập trung vào việc triển khai tổ chức thi hành pháp luật⁸.

Hằng năm, các bộ, ngành và địa phương đã ban hành và tổ chức triển khai Kế hoạch theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong lĩnh vực trọng tâm, liên ngành và lĩnh vực trọng tâm của bộ, ngành và địa phương. Công tác rà soát, kiểm tra VBQPPL theo thẩm quyền cũng được chú trọng thực hiện. Giai đoạn 2011-2020, đã có khoảng hơn 10.700 VBQPPL tại các bộ, ngành và 83.758 VBQPPL tại các tỉnh được đề nghị sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc ban hành mới sau rà soát. Trong khi đó, số lượng VBQPPL đã được xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý sau rà soát tại các bộ là 6.072 văn bản, tại các tỉnh là 54.012 văn bản.

Từ năm 2011 đến ngày 31/5/2020, đã kiểm tra 55.843 VBQPPL của các bộ, ngành và 819.646 VBQPPL của các tỉnh. Thông qua kiểm tra, đã phát hiện tại các bộ, ngành: Số VBQPPL trái pháp luật về nội dung, thẩm quyền là 1.637 VBQPPL, chiếm 2,93% so với tổng số văn bản được kiểm tra; số văn bản không phải là VBQPPL nhưng có chứa quy phạm pháp luật là 374 văn bản, chiếm 0,67%. Trong khi đó, đã phát hiện tại các tỉnh: Số VBQPPL trái pháp luật về nội dung, thẩm quyền là 7.841 VBQPPL, chiếm 0,96%/tổng số văn bản được kiểm tra; số văn bản không phải là VBQPPL nhưng có chứa quy phạm pháp luật là 15.583 văn bản, chiếm 1,90%. Số lượng VBQPPL trái pháp luật về nội dung, thẩm quyền tại các bộ, ngành đã được xử lý là 4.025 văn bản và tại các tỉnh đã được xử lý là 40.169 văn bản.

Công tác phổ biến, giáo dục pháp luật được đổi mới với nhiều hình thức đa dạng đã gắn kết chặt chẽ hơn với công tác xây dựng, thi hành và bảo vệ pháp luật và thực hiện chức năng quản lý nhà nước của bộ, ngành, địa phương. Công tác thanh tra, kiểm tra việc thực hiện chính sách pháp luật hàng năm được các bộ, ngành, địa phương triển khai theo kế hoạch, với trọng tâm tập trung vào những lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước, liên quan trực tiếp đến người dân và doanh nghiệp.

…

Bên cạnh những kết quả tích cực đạt được thì nhiệm vụ cải cách thể chế của chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2020 vẫn còn những tồn tại, hạn chế:

Một là, chất lượng một số đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh chưa cao; vẫn còn tình trạng các dự án, dự thảo văn bản sau khi đã đưa vào chương trình nhưng phải xin lùi, rút, điều chỉnh. Chất lượng văn bản, thể chế một số lĩnh vực còn hạn chế, ban hành nhưng không triển khai được hoặc khó triển khai, chồng chéo với các văn bản pháp luật khác.

Hai là, trong một số trường hợp, công tác tổng kết thực tiễn, nghiên cứu lý luận về pháp luật còn chưa theo kịp yêu cầu của thực tiễn và nhiệm vụ quản lý nhà nước; một số bất cập của pháp luật được phát hiện, nhưng chậm sửa đổi, bổ sung.

Ba là, việc ban hành văn bản quy định chi tiết luật, pháp lệnh vẫn còn nhiều tồn tại, hạn chế, như tình trạng nợ ban hành văn bản chưa được khắc phục triệt để⁹.

Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế:

Một là, sự phối hợp giữa các cơ quan trong quy trình xây dựng pháp luật còn hạn chế, dẫn đến phản ứng chính sách đôi khi chưa linh hoạt.

Hai là, tư duy xây dựng pháp luật, tổ chức thi hành pháp luật chưa được đổi mới, nhận thức còn hạn chế, chưa theo kịp với yêu cầu của thực tiễn. Một số cơ quan chưa coi trọng đúng mức việc lấy ý kiến của nhân dân, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách, văn bản, hoặc chưa có phương pháp thực hiện phù hợp.

Ba là, năng lực, trình độ của bộ phận soạn thảo, cán bộ pháp chế, cán bộ làm công tác xây dựng pháp luật còn hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu thực tiễn. Hoạt động của Ban soạn thảo, Tổ biên tập còn chưa thực sự hiệu quả, hình thức, còn phó thác cho cơ quan chủ trì soạn thảo. Bộ, ngành, địa phương chưa có Chiến lược dài hạn về phát triển nguồn nhân lực làm công tác xây dựng pháp luật, đặc biệt là chính sách đãi ngộ và sử dụng hiệu quả cán bộ, công chức làm công tác xây dựng pháp luật sau khi đã được đào tạo, bồi dưỡng. Đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác xây dựng pháp luật tại các bộ, ngành, địa phương thiếu ổn định, chưa thật sư chuyên nghiệp; thiếu về số lượng và trình độ chuyên môn, nghiệp vụ chưa thực sự đáp ứng được yêu cầu ngày càng cao của công tác xây dựng pháp luật trong giai đoạn hiện nay.

Để khắc phục những tồn tại, hạn chế của chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2020 đồng thời thực hiện nhiệm vụ cải cách hành chính nhà nước theo tinh thần của Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XIII; chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2021-2030¹⁰ đã xác định mục tiêu và nhiệm vụ cải cách thể chế cụ thể như sau:

Về mục tiêu: Tiếp tục xây dựng, hoàn thiện hệ thống thể chế của nền hành chính nhà nước, đồng bộ trên tất cả các lĩnh vực; nâng cao chất lượng thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, đồng bộ, hiện đại, hội nhập, trọng tâm là thị trường các yếu tố sản xuất, nhất là thị trường quyền sử dụng đất, khoa học, công nghệ; tạo được bước đột phá trong huy động, phân bổ và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực để thúc đẩy phát triển đất nước; tổ chức thi hành pháp luật nghiêm minh, hiệu quả, nâng cao ý thức chấp hành pháp luật của cá nhân, tổ chức và toàn xã hội.

Đến năm 2025: Cơ bản hoàn thiện hệ thống thể chế của nền hành chính nhà nước, trọng tâm là thể chế về tổ chức bộ máy và quản lý cán bộ, công chức, viên chức, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước và năng lực kiến tạo phát triển. Tiếp tục hoàn thiện thể chế phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, giải quyết tốt hơn mối quan hệ giữa Nhà nước và thị trường; tập trung ưu tiên hoàn thiện đồng bộ, có chất lượng và tổ chức thực hiện tốt hệ thống luật pháp, cơ chế, chính sách, tạo lập môi trường đầu tư kinh doanh thuận lợi, lành mạnh, công bằng cho mọi thành phần kinh tế, thúc đẩy đổi mới sáng tạo. Hoàn thiện thể chế và các khung khổ pháp lý để thúc đẩy quá trình chuyển đổi số, phục vụ có hiệu quả việc xây dựng, phát triển Chính phủ số, nền kinh tế số và xã hội số.

Đến năm 2030: Hoàn thiện toàn diện, đồng bộ và vận hành có hiệu quả thể chế của nền hành chính hiện đại, thể chế phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, tạo được bước đột phá trong huy động, phân bổ và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực để thúc đẩy phát triển đất nước.

Về nhiệm vụ:

Một là, tiếp tục xây dựng, hoàn thiện hệ thống thể chế, chính sách pháp luật về tổ chức bộ máy hành chính, chế độ công vụ đầy đủ, đồng bộ trên cơ sở Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Cán bộ, công chức, Luật Viên chức. Tiếp tục thể chế hóa các quy định của Hiến pháp về quyền con người, quyền công dân, quyền và nghĩa vụ của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội, xã hội - nghề nghiệp.

Hai là, xây dựng, hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa:

Thứ nhất, hoàn thiện thể chế về sở hữu, bảo đảm thể chế hóa đầy đủ quyền sở hữu tài sản của Nhà nước, tổ chức và cá nhân đã được quy định trong Hiến pháp năm 2013; thể chế về phát triển các thành phần kinh tế, các loại hình doanh nghiệp, các yếu tố thị trường và các loại thị trường, bảo đảm mọi người dân, doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế đều hoạt động theo cơ chế thị trường, bình đẳng và cạnh tranh lành mạnh theo pháp luật; thể chế gắn kết tăng trưởng kinh tế với bảo đảm phát triển bền vững, tiến bộ và công bằng xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường và ứng phó với biến đổi khí hậu; thể chế đẩy mạnh, nâng cao hiệu quả hội nhập kinh tế quốc tế.

Thứ hai, hoàn thiện thể chế về thu hút đầu tư, huy động, phân bổ và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực và thể chế về phân phối kết quả làm ra để giải phóng sức sản xuất, tạo động lực và nguồn lực cho tăng trưởng, phát triển.

Thứ ba, sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện pháp luật về đất đai, tài nguyên để huy động, phân bổ và sử dụng hiệu quả đất đai, tài nguyên, khắc phục tình trạng tranh chấp, khiếu kiện, tham nhũng, lãng phí trong lĩnh vực này. Công khai, minh bạch việc quản lý, sử dụng đất công; tăng cường giám sát, quản lý chặt chẽ, nâng cao hiệu quả sử dụng đất giao cho các cộng đồng và doanh nghiệp nhà nước.

Thứ tư, rà soát, sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện thể chế, cơ chế, chính sách phát triển mạnh mẽ thị trường khoa học và công nghệ gắn với xây dựng cơ sở dữ liệu quốc gia về khoa học và công nghệ.

Thứ sáu, xây dựng, hoàn thiện khung khổ pháp lý, thử nghiệm cơ chế, chính sách đặc thù để thúc đẩy quá trình chuyển đổi số, kinh tế số, sản xuất thông minh, các mô hình sản xuất kinh doanh mới, kinh tế chia sẻ, thương mại điện tử, khởi nghiệp sáng tạo,...

Ba là, nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật:

Thứ nhất, tiếp tục đổi mới, hoàn thiện quy trình lập pháp, lập quy theo hướng chặt chẽ, khoa học, hiện đại, chuyên nghiệp, áp dụng kỹ thuật lập pháp tiến bộ trong soạn thảo; tăng cường tham vấn ý kiến chuyên môn của các hiệp hội, chuyên gia, nhà khoa học và tham vấn ý kiến rộng rãi của người dân, tổ chức và xã hội trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật, bảo đảm tính minh bạch, tính nhất quán, ổn định và dự đoán được của pháp luật.

Thứ hai, tăng cường kiểm tra, rà soát văn bản quy phạm pháp luật, kịp thời phát hiện và xử lý các quy định chồng chéo, mâu thuẫn, trái pháp luật, hết hiệu lực hoặc không còn phù hợp.

Bốn là, đổi mới, nâng cao chất lượng, hiệu quả thực thi pháp luật:

Thứ nhất, ban hành quy định và tổ chức triển khai có hiệu quả công tác tổ chức thi hành pháp luật và theo dõi, đánh giá tình hình thi hành pháp luật hàng năm tại các bộ, ngành, địa phương.

Thứ hai, tăng cường năng lực phản ứng chính sách, kịp thời xử lý các vấn đề mới phát sinh trong tổ chức thi hành pháp luật, đặc biệt gắn kết với quá trình xây dựng, hoàn thiện pháp luật.

Thứ ba, đổi mới công tác kiểm tra, theo dõi, đánh giá việc thực hiện trách nhiệm quản lý nhà nước trong công tác tổ chức thi hành pháp luật.

Thứ tư, thực hiện hiệu quả công tác phổ biến, giáo dục pháp luật thông qua tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin và số hóa công tác phổ biến, giáo dục pháp luật.

Thứ năm, tăng cường vai trò của người dân, doanh nghiệp, các tổ chức chính trị - xã hội, xã hội - nghề nghiệp và cộng đồng trong phản biện và giám sát thi hành pháp luật.

Những kết quả công tác cải cách thể chế trong giai đoạn 2011-2020 đã kịp thời cụ thể hóa chủ trương, đường lối của Đảng; chính sách, pháp luật của Nhà nước ; đóng góp trực tiếp quan trọng vào việc hoàn thành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2020, góp phần thực hiện hiệu quả kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của đất nước cũng như của từng bộ, ngành, địa phương, củng cố niềm tin của người dân, doanh nghiệp, thu hút đầu tư. Đồng thời cũng đặt ra nhiều thách thức mà Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2021-2030 cần phải thực hiện./.

¹ Quyết định số: 136/2001/QĐ-TTg ngày 17/9/2001 của Thủ tướng Chính phủ về Phê duyệt Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010.

² Nghị quyết số 30c/NQ-CP ngày 08/11/2011 của Chính phủ về Ban hành chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2020.

³ 06 nhiệm vụ của chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2020 là: cải cách thể chế; Cải cách thủ tục hành chính; Cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước; Xây dựng và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức; Cải cách tài chính công và Hiện đại hóa hành chính.

⁴ Báo cáo số 128/BC-CP ngày 19/4/2021 của Chính phủ tổng kết Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2020 và định hướng giai đoạn 2021-2030.

⁵ Ngày 18/6/2020, Quốc hội khóa XIV đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật số 63/2020/QH14 với nhiều nội dung đáng chú ý.

⁶ Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015; Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương; Luật sửa đổi, bổ sung Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức…

⁷ Giai đoạn 2011-2015, các bộ, cơ quan ban hành 3017 thông tư, thông liên tịch; giai đoạn 2016-2020 (tính đến 31/5/2020) là 3707 thông tư, thông tư liên tịch.

⁸ Giai đoạn 2011-2015: Tổng số VBQPPL của địa phương là 283.546; giai đoạn 2016 - 2020 là 102.280 VBQPPL.

⁹ Năm 2019, cuối năm nợ ban hành là 10 văn bản; đến thời điểm hiện tại, số văn bản nợ là 41 văn bản quy định chi tiết 13 luật đã có hiệu lực. Đến ngày 28/10/2020, số văn bản nợ ban hành là 21 văn bản quy định chi tiết 09 luật đã có hiệu lực.

¹⁰ Nghị quyết số: 76/NQ-CP ngày 15/7/2021 của Chính phủ về Ban hành chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2021-2030.